殷乐

论文提要：

审判辅助事务社会化购买属于新一轮司法体制综合配套改革中的新生产物，是优化法院内部资源配置，实现法院与社会之间资源再次分配的重要举措。受“案多人少”、“事多人少”以及法官精英化发展模式的影响，传统的司法行政服务保障模式已经不能满足多元化的现实要求，各省（市）法院在社会化购买上纷纷进行了积极而有益的探索，但是一直没有形成成熟的购买机制和管理模式。本文总结了审判辅助事务社会化购买的范围以及模式，确定从审判事务上层层剥离出的事务分为禁止购买型、可以购买型、应该购买型，并且根据“人”“事”要素的不同分为岗位外包模式以及项目外包模式。同时，本文选取了社会化购买过程中四起成功的典型案例，阐明“岗位外包+项目外包”以及“社会化购买+集约化改革”、“社会化购买+智慧法院建设”模式下 ，如何最大限度的解放司法的核心生产力，实现增量、提质、减负的成效。另外，各级法院虽然在探索的过程中积累了自己独特的经验，但是在内部、外部以及制度三大因素的影响下，法院进行社会化购买还存在管理混乱、市场不成熟、缺乏操作指引等问题，面对上述问题，本文趋于针对性与细致性的提出了相关建议，在内部归口统一管理，与其他配套改革同步协调推进。在外部培育外包市场提高准入门槛，在制度上建章立制形成指引规范，并且同步形成监督评估体系等等。以期对法院系统性开展审判辅助事务社会化购买提供有益借鉴，为新时代中国特色社会主义司法体制综合配套措施改革提供有益思考。（全文含注释9371字）

主要创新观点：

1.审判辅助事务的社会购买属于司法体制综合配套改革中的新面孔，新发布的最高人民法院《五五改革纲要》中对其做了重要的部署，但是这方面的研究文章较少。本文以政策为依据梳理审判辅助事务社会化购买的发展历程，并总结出现实中推行该项改革措施的内在逻辑。

   2.本文着重从实然的层次进行实践总结，审判辅助事务社会化购买在我国处于初步尝试、摸索时期，笔者通过多方途径搜集了在该阶段比较成功的典型案例，通过案例的数据、资料的整理、对比、总结，在求同求异的方式下，趋于针对性与细致性地找出审判辅助事务社会化购买存在的问题。

3.本文总结出影响审判辅助事务社会购买的三种因素：即内部法院因素，外部社会因素以及制度保障因素，以三种因素为切入点，为我国审判辅助事务社会化购买的逐步完善提供相当明确的具体建议。

以下正文：

引言:内在逻辑与价值

全面推进司法改革以来，随着司法人员分类管理、法官员额制的深入推进，法官员额、审判辅助人员、司法行政人员的比例得到了严格的控制。与此同时，受群众权利意识的觉醒以及社会转型时期矛盾多发等因素的影响，各地法院的案件数量不断攀升。因此如何进行合理有效的人员及事务管理，将有限的审判资源集中到审判执行一线，以减少员额法官的办案负担，成为新一轮司法改革配套机制的研究重点，对继续深化司法改革具有重要的实践意义。

审判辅助事务的社会化购买来源于商业领域的服务外包，即将企业自身的业务进行层层剥离，仅仅保留自身核心的、具有市场竞争力的业务，而其他具有可替代性的业务则从更有效率优势、专业优势的第三方购买，以达到充分发挥自身优势，利用第三人优势，实现企业资源优化配置的目的。人民法院作为国家审判机关，兼具有行政与司法的双重特点。审判辅助事务的社会化购买，旨在剥离与司法特点相关性较小，与行政性质相关性较大的辅助事务，打破“人由自己养、事由自己包”的传统思路，运用市场机制在更大范围优化资源配置，借助外部的专业资源来提高审判工作效率。

一、 梳理与解读：审判辅助事务外包的基础

（一）审判辅助事务社会化购买的政策基础

    2015年《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》推动法院人员分类管理制度改革中明确：“拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。”提出在人民法院引入社会购买。同年，《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》也明确提到通过社会购买配强审判辅助力量，解决审判人员不足的问题。随后，2016年，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制的改革意见》要求积极探索以购买服务等方式将纠纷解决委托给社会力量承担。加强与公证机构的对接，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务。

2018年7月，在全面深化司法体制改革的推进会上，中央政法委书记郭声琨提出：“要善于运用市场力量，把那些适合外包的司法辅助事务或者公共服务，放手交给市场主体去做，发挥市场在优化资源配置中的重要作用。” 进一步明确司法辅助事务社会化购买，是司法机关减负增效的重要途径，也是司法辅助事务专业化发展的必然选择。

2019年2月《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》中再次明确：“推动部分事务集约化、社会化管理。配合内设机构改革，在人民法院内部推行文书送达、财产保全、执行查控、网络公告等事务集约化管理。充分利用市场化、社会化资源，探索实施网拍辅助、文书上网、案款发放等审判辅助事务和部分行政综合事务外包。”购买社会化服务成为人民法院司法体制综合配套改革中的重要内容。

（二）审判辅助事务社会化购买的现实基础

1.“案多人少”矛盾的实际推动

新形势下社会矛盾日益复杂多元，人民法院受理案件的数量与日俱增，但是受人员分类管理的影响，各类人员占比有限，审判力量的增长相对迟缓， 各地人民法院普遍出现“案多人少””与“事多人少”的发展困局，而且随着时间推移，案件数量增长与审判人员不足之间的矛盾日益明显。通过向社会购买审判辅助事务，减少在审判辅助事务上的资源投入，能在一定程度上缓解人案矛盾。

 2．审判力量精英化的现实需求

   由于审判辅助事务的存在，员额法官、法官助理需要花费大量的时间与精力在非核心审判的事务性工作上，造成在提高自身素质或者审判质量上的投入相对有限，对审判工作存在非常大的负面影响。将审判辅助事务合并同类项后向社会购买服务，能够带动审判机制整体运行效率的提升，使审判人员能够集中更多的时间和精力用于提升案件质量与自身业务能力，更符合审判工作日益专业化的现实需求。

3．传统保障服务模式的效率滞后

   随着社会分工的日益精细化以及现代信息技术的高速发展，传统的服务保障模式已经不适应现代审判业务的发展需求。在办公用品的升级改造、法制宣传、司法拍卖等等，其效率与质量明显落后于社会上的专业公司，无法为审判业务的开展提供高效的服务保障。将法院不擅长的传统的保障服务向社会进行购买，向专业的市场要效率要质量，有利于审判保障服务质量的飞跃。

 二、选择与模式：审判辅助事务社会化购买的范围与方式

（一）审判辅助事务社会化购买的范围

法院进行社会化购买，并非所有的事务都能交给专业的社会市场。必须划定一个明确的界限，以防止单纯追求效率的价值取向，而冲击法院的公平公正性。同时也避免法院通过审判辅助事务的购买，将法院的责任推向市场，违背该项配套改革的初衷。

法院作为国家审判机关，其核心业务是审判工作，而社会化购买主要是将核心业务以外的其他业务借助第三方的专业资源进行整合。故根据与审判核心业务的紧密度，可以分为禁止购买型、可以购买型、应当购买性三类。对核心审判业务属于绝对保留事项，属于禁止购买型；对直接围绕审判工作的运行而产生的立案、调查、保全、调解、送达执行等，仍具有一定的司法性，可以称之为支撑性业务，为可以购买型；而后勤保障类，例如卷宗装订与归档，信息化升级、法治宣传、诉讼费管理、物业管理等，这些与审判核心工作相关性较小的事务，行政性明显，可以称之为一般性业务，为应当购买型。而审判辅助事务主要是与审判核心事务相对应的，是审判支撑性业务与一般性业务的综合。

在上图所示的三层业务中，越往外层的业务与审判业务的关联性越弱，根据与审判核心业务的关联性的强弱，从圆心往外，进行社会化购买的可能性呈现递增的态势，对购买社会化服务的要求与标准呈现出递减的态势。

审判核心事务（禁止购买型）：人民法院依法行使裁判权，居中进行裁判，作为纠纷解决的最后一道防线，对纠纷的解决具有终局性和权威性，其代表的是国家的意志。具体包括开庭审理、撰写裁判文书、提出司法建议，直接关系当事人的权利义务，独具司法特点，很难进行定价与消费，因此属于绝对保留事项，禁止购买。

审判支撑性业务（可以购买）：由审判核心事务延伸出来的立案、调解、保全、送达、执行等工作。这些业务司法特点大于行政特性，是现阶段各个法院探索社会化购买的重点领域。在法院人力资源不足或者自身参与成本较高的情况下，法院应当根据自身的人力、物力、财力选择向社会购买，且根据其与审判核心的相关性以及对当事人权利义务影响大小来明确外包的标准以及外包的形式。

一般性业务（应该购买）：这类业务与审判核心业务的相关性较弱，且专业技术性较强，向社会购买的目的在于缩小成本，改善服务。其行政特征明显大于司法特征，例如车辆管理、信息升级、法治宣传、档案管理、财务管理等等，对当事人的权利义务影响甚微，基本属于法院的内部管理，通过将这类事务外包，既能够保证法院基础设施建设、后勤服务专业化规范化，还能极大的释放法院的人力。

（二）审判辅助事务社会化购买的模式

法院选择进行审判事务的社会化购买，其本质是利用社会高效资源，解决工作中需要的人力、事务等问题。根据购买要素的不同，我们可以将社会化购买的模式进行分类：如果购买的是“人力”要素，如书记员的社会化购买，实质是实行“岗位外包”，将岗位向社会和市场公开，通过劳务派遣或者是劳动合同，将相关“人力”聘用到法院工作；如果向社会购买的是 “事务”要素，如办公系统信息技术升级的社会化购买，实质是试行“项目外包”，将对专业素质要求较高的项目，通过承揽的方式，外包给专业机构。简而言之，审判辅助事务社会化购买的模式，依据“人”“事”要素的不同分为岗位外包与项目外包两种模式。

目前，这两种外包方式都能较好的优化资源配置，有效缓解法院存在的案多人少、事多人少的矛盾，但是其本身存在的特点也决定了其适用的条件。在岗位外包中，人力资源作为核心要素，由于现阶段劳动力市场比较成熟，法院引入该种外包方式的时间较早，且探索了丰富的内部管理考核模式，在岗位运行、人员问责方面已有行之有效的绩效考核标准，因此对法院管理合同的能力要求有限。而项目外包中，事务供给复杂多样，要求服务商根据承揽项目以及司法本身的特点，充分调动其本身的人力与物力，这类市场准入门槛较高，且尚不成熟，对于法院管理合同的能力要求较高，而且法院在选择外包服务商时，其评估、监管机制都不健全，具有一定的发展空间。因此两种方式无法简单的说那更加科学、合理，应当根据法院本身的条件选择，对外部市场经济条件较差、市场化经验不丰富的地方法院，较适宜岗位外包。而市场化程度较高，竞争激励与约束比较成熟，且法院自身探索出一定经验的，则项目外包的前景广阔。

三、实践与规范：审判辅助事务社会化购买的实证考察

各地法院在探索司法体制综合配套改革中，引入审判辅助事务社会化购买缓解办案压力已经成为应对人案矛盾的一个重要的抓手，在上级政策支持下，各地人民法院纷纷开始剥离司法辅助事务，购买社会专业资源的探索。

（一）公正与效率均衡下的典型案例

1.广东省中山市第一人民法院

面对案件压力的逐年趋增，中山市第一中级人民法院，以社会化解决操作性事务，推进专业审判纵深发展。该法院明确了向社会购买符合规定的服务项目的范围，并严格按照政府采购规定的公开招标确定具体的服务供应商，将审执服务、速录、诉讼服务中心、档案整理等58项工作实现社会化。其主要措施：一是以集约化提升社会化服务管理水平，即对法官服务的集约化和对群众服务的集约化。二是将信息化与社会化服务有机结合，使越来越多的社会服务项目被人工智能替代。三是以社会化实现人员的分类管理，让专业的人办专业的事，在实现“增量、提质、减负”等方面成效明显。

2.福建省厦门市中级人民法院

为有效减轻法官审判工作负担，厦门市中级人民法院通过内部挖潜、外部借力，使有限的司法资源更好地聚焦审判执行核心事务。其探索建立“诉讼+公证”的模式，推进辅助事务外包。法院聘请公证员担任特邀调解员，引导纠纷诉前分流。在公证全程见证下，实行辖区划片、集约上门送达。公证处组建专业调查员团队，以项目化模式提供受理申请、外出调查、固定证据等全流程。法院出具财产保全裁定书后，移交公证处办理，集中剥离法院财产保全的事务性工作。公证处指派公证员为腾房等执行工作提供被腾房人财物清点、记录、造册等公证见证服务，从源头减少争议发生。

3.天津市红桥区人民法院

红桥区人民法院以审判辅助事务外包为依托，推进司法体制综合配套改革。一是率先启用“电话录音+公证”送达系统，将通话内容全程录音，自动保存在公证机关存储平台，作为法律认可的证据效力。二是将服务外包扩大应用。在电子档案的扫描录入外包给公司，法官结案后，书记员完成案卷材料整理，填写移交清单，随卷交付扫描中心即完成卷宗归档流程。以此为基础，外包服务逐步扩大到摄影、法宣、演示文稿制作等事项，进一步释放人力资源，提升司法效能。

4.烟台市莱州法院

该法院通过将送达集中外包给专门的公司，节约送达的时间，让法官有更多的时间集中在办理案件上。案件立案后经，法官在3天内将首次送达需要的所有法律文书制作完成，并交给立案庭送达工作室，由送达工作室登记后转交给送达外包公司，送达外包公司安排人员按照法律规定进行送达。莱州市内的须在5天以内送完，并将送达回证交回送达工作室初审，初审合格后再由法官团队把关，确认合法规范后视为送达完成，若不合格则退回送达外包公司继续送达。

 上述法院向社会购买服务中，都充分有效地利用了“岗位外包+项目外包”的双重购买模式。通过劳务派遣解决人员不足，例如扫描员入驻法院，通过劳动合同工聘用专门人才，例如返聘法官引导诉前分流，通过项目外包让专业的人做专业的事，例如演示文稿制作外包多媒体公司等等，最大限度的解放司法的核心生产力。 另外，在推进审判辅助事务社会化购买时，上述法院并非孤立割裂地谋划，而是将其作为司法改革整体中的有机部分，通过整体协调部分去有效配置资源。其中“社会化购买+智慧法院建设”以及“社会化购买+集约化改革”两种大模式成效最明显。智慧法院建设是当前充分利用信息技术革命的成果，促进司法公正和高效的重要举措。通过信息化服务的专业项目外包，提高法院自身的信息化建设以及法官利用信息化办公的频率，减少审判延伸出来的其他事物。同时，在完善精细分工基础上大规模集中同类项，利用辅助事务的社会化购买，实现工作的集约化与专业化管理，同步推进社会化购买与集约化改革，在相互影响中相互促进。

（二）三种因素影响下的问题审视

对于上述法院来说，在矛盾复杂多元化的新时代背景下引入审判辅助事务社会化购买是一场改革与创新，虽然成效显著，但同时也暴露了一些问题。

1．内部因素：在审判辅助事务社会化购买的实践考察中不难发现，许多外包的事务目前主要集中在操作性业务上，但是外包适用的范围却呈逐步扩大趋势，各院并没有一个统一的部门进行长远的统筹与规划。社会化购买不可避免的涉及集约化改革，智慧法院建设以及员额法官的改革，需要站在全院整体发展高度去整体规划，去厘清各类事务的可剥离程度，如果没有设置一个统一的部门，则容易出现职责不清，管理混乱、效果不佳等问题，更难起到系统整合优化资源配置的最佳效果。

2．外部因素：人民法院向社会购买服务，即使是辅助事务也与法律密切相关。在岗位外包中，例如书记员岗位在招聘的过程中，明确要求具有一定的法律专业知识，但是具有此条件的寥寥无几，这种知识结构的非专业化，容易造成法院的管理培训成本增加。另外，招聘来的书记员，相较于法院的其他工作人员，往往主人翁意识不强，职业荣誉感不高，再加上待遇以及晋升空间有限，容易出现思想波动而中途辞职。而在项目外包中，市场尚处于成长期，市场化与专业化水平也不高，虽然通过合同与专业的公司约定权利义务，但是项目团队与法院的互动不高，对项目的运行法院难以用专业知识进行评价。

3.制度因素：社会化购买虽然有中央政策的支持，但是目前并没有相关的制度性文件来提供基本遵循与规范指引，各地法院先行先试，自行探索。对于社会化购买的内涵、基本原则、购买主体、购买内容、承接主体、购买标准、购买方式和程序、监督管理和绩效评价都处于空白阶段。有的法院起步晚，目标不明确，采购没有长远的规划，在岗位外包中出现临时招聘，临时使用、临时管理的情形。在项目外包中对所选公司的资质、标准等相关信息也不能做到透明公开。由于缺乏统一的购买标准，有的服务甚至出现“交叉”购买，临时购买、随意购买等，导致购买服务内容多，购买经费预算少等等。另外，由于在社会化购买后如果对其对长效监管，对效果做到科学评价等都没有标准，各地出现投入管理多，评价监管少的现象。

四、问题与出路：审判辅助实务社会化购买的管理与构想

1. 推动建立社会化服务购买的统一管理部门

随着多元化的司法需求越来越多，社会化服务购买的范围逐步扩大，服务保障工作的重要性、专业性、综合性将日益突出，传统的后勤保障部门，例如办公室等已经无力承担日益精细化、专业化的保障任务，而审执部门忙于业务也无暇顾及服务的升级。如果服务的购买因部门的需求多元而继续实行“谁需要谁主导”分散购买，缺乏统筹安排，则重复购买、交叉购买、随意购买导致的效率低下、资源浪费在所难免。应该在内设机构改革中，设立专门的行政服务部门，综合管理法院采购的立项、规划、运行等工作。该机构可以实行省级统管，由高院的专门部门负责全省范围内的采购事务，也可以在各级法院设立独立的管理设置机构。但是在社会服务购买规则尚不明确情况，建议第一步先实行省级统管，待法院经验丰富、市场成熟，各级法院在此基础上再建立符合自己特色的专业道路。

2. 加强与其他司法改革设置的整体规划协调

    审判辅助事务的社会化购买作为当前司法改革中重要的一部分，与其他司法体制配套改革一起构成了当前司法改革的整体，强化与其他配套措施的规划协调是进一步深化改革的必然要求。一是要强化与人员分类管理的协调。社会服务购买后节约的人力资源将再次分流，不管是调岗还是培训后再次上岗，如何将人力资源集中到审判核心岗位上，缓解员额法官的业务压力，促进法官队伍的专业化是两者共同的目标。二是与集约化改革之间的协调。审判辅助事务的社会化购买实际是在法院与社会之间实现第二次分工，而集约化改革是法院内部之间实现精细化、专业化的分工，两者都是以优化法院内部现有资源配置为目的，目的的一致性决定了改革过程中两者应当齐头并进。三是与智慧法院建设之间的协调。智慧法院为社会服务购买提供新的领域，新型科学技术在司法领域的运用，将直接影响社会服务购买的需求量，两者相互促进，又相互影响。

3. 积极培育外包市场逐步提高准入门槛

不管是岗位外包还是项目外包都受当地经济发展水平的影响，尤其是项目外包，在经济发展水平较低的基层法院，由于资源比较匮乏，很难吸引服务商参与市场竞争，或者吸引服务商关注司法外包领域，容易出现市场无法在相关项目进行对接，这就需要当时政策的引导与倾斜，通过政策优惠或者税收减免，促使更多的外包服务商建立专业的团队来承接法院的外包业务。而在当地经济比较发达的基层法院，外包市场相对成熟，竞争相对激烈，选择面也相对广泛，则在准入门槛上应当提高相应的标准，对资质的审核和评价标准应当更加严格，可以对承包团队人员的专业背景、文化素质上提出更高的要求，对进入法院工作的团队成员明确要求有相关法律背景，了解法院的工作流程等等，因地制宜，以最科学的成本获得最高效的收益。

4. 建章立制确定社会购买的范围与程序。

为全面提升司法服务保障水平， 促进审判辅助事务社会化购买的顺利进行，当务之急是完善顶层设计提供科学规范的指引，避免粗放式管理。因此有必要以《政府采购法》为参考依据，通过各省级人民法院制定专门的审判辅助事务社会购买的规章制度，明确向社会购买的范围、购买的程序以及后续的管理。首先要对审判辅助事务进行分类界定，明确剥离审判辅助事务时的参考标准，进一步确定社会服务购买的目的、标准、对象。其次要为具体的过程提供可操作导向，对审判辅助事务社会化步骤进行科学的解析，制定具体实施程序，不管是公开招标或者非竞争性合作，都应当按照法定程序购买，保证流程的信息公开、阳光操作、规范运行。 再次对违反相关管理制度应当承担的责任也应当明确，通过责任的承担倒逼审判辅助事务社会化购买有序进行，进而保障法院资源优化配置目的的实现。在省级高院制定基本理论、框架、路线后，各基层法院再根据具体情况，因地制宜，不断发展完善实施细则

5. 完善监督机制形成长效公正的评估体系

向社会购买服务引入外包商参与竞争，促进了法院审判辅助事务外包的发展，与此同时也容易成为权力寻租的对象，引发腐败的滋生。为了营造公正、透明的竞争环境，避免弄虚作假、暗箱操作，应当实现评估、监管的同步跟进。法院受自身条件的限制，可以引入社会上独立的第三方进行监督，由该监管机构对整个服务外包的全流程进行监督，并将其在监管过程中形成监督报告、账务账目、档案资料、项目情况等向社会公开，结合社会、媒体监督根据社会反馈实现整改。如果产生问题，一经查实，立即终止承包服务商提供的服务，将其纳入黑名单并给予相应的惩罚，通过长效评估体系的建立，保障法院社会化购买事业高效发展。

结语

法院购买社会化服务是深化司法体制综合配套改革的重要方面，将更好地促进法院减负增效，破解司法供需矛盾，是人民法院的服务资源配置由内部为主逐步转移到外部市场为主，充分利用社会资源支撑保障司法事业，符合现代市场的发展特点，也符合法院的发展要求。目前购买社会服务尚处于逐步探索完善阶段，需要改革者的超凡智慧，更需要在实践中不断探索和完善，希望通过本文，能给司法体制配套措施改革中正在筹划购买社会化服务的法院提供有效参考。